■ 宋军
随着政府采购制度改革的不断深入，供应商的维权意识也越来越强，但也有极少数供应商以维权之名，采取恶意投诉的方式，谋取不正当利益，更有甚者以此为生，专门敲诈有瑕疵的采购活动。笔者认为，既要保护供应商的合法权益，又要严厉打击恶意投诉行为。
投诉作为供应商维权手段的正当性与必要性
——法律依据与制度保障。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第五十二条明确规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”这一制度设计旨在保障市场公平竞争，维护供应商合法权益。2018年开始实施的《政府采购质疑和投诉办法》进一步细化了投诉程序，强调采购人和财政部门应依法受理、及时处理，为维护供应商的正当权益提供了制度保障。
——支持正当投诉的意义。正当投诉是监督政府采购透明化的重要手段，是保护政府采购当事人正当权益的有力措施。通过投诉程序，可以纠正采购过程中的程序瑕疵、信息不公开或歧视性条款，防止采购人与他人围标串标，避免权力寻租。
——保护供应商投诉权益的措施。对于供应商的正当权益，应采取措施进行保护。一方面，应建立投诉快速响应机制，明确处理时限，既提高采购效率，又维护供应商的合法权益；另一方面，探索建立并推行电子化投诉平台，凡是符合条件的投诉诉求，都自动受理，并告知处理程序，减少人为干预。同时，对于合理投诉的供应商，特别是通过投诉处理发现其他违法线索的，应给予信用加分等正向激励。
——应重视投诉成立背后的事项。相关部门不能就投诉论投诉，对于投诉事项成立背后的问题，应高度关注。有少数采购人与供应商串通，希望通过采购文件、采购过程来操纵采购活动，无人质疑、投诉就蒙混过关。因此，相关部门在投诉处理过程中，对于那些多次被投诉且成立(包括质疑成立)的采购人，应列入重点检查对象。在笔者看来，投诉背后最基本的问题是内控制度不健全、审查制度落实不到位。
恶意投诉的界定与辨别标准
——法律定义与构成要件。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十三条及《中华人民共和国民法典》第一千一百六十五条规定，恶意投诉需同时满足以下要件。
一是主观恶意。主观恶意是指在特定情境下，个体在行为决策时，明知其行为可能导致不良后果，却故意为之的一种心理状态。主观恶意是一种心理状态，其核心在于个体的明知故犯。在政府采购活动中，它是以阻碍采购进程、诋毁竞争对手或谋取不正当利益为目的。
二是客观行为。恶意投诉的客观行为是指投诉人通过具体、可验证的违法行为实施投诉，其核心特征在于违背事实真相或滥用法定权利。比如，虚构事实、伪造证据或滥用投诉权。
三是损害后果。损害后果是指因行为人的过失、违法行为或不当行为所造成的，对受害人或受害方产生的不利影响或损失。在政府采购活动中，恶意投诉的损害后果一般是指造成采购周期延长、财政资金损失或供应商商誉侵害。
笔者认为，当投诉供应商的行为同时满足以上三个要件时，就可以判断为恶意投诉。
——新型恶意投诉现象及其特征。随着法律制度的日渐规范，对恶意投诉行为的处理越来越严，少数供应商也采取了更加隐蔽的方式搞恶意投诉。
一是由陪标人负责进行专门的投诉事宜。有少数供应商(以下称A供应商)在参与政府采购活动竞争时，专门找一到两个供应商参与陪标。他们的任务不只是陪标，更是在A供应商没有中标的情况下，让陪标人出面对采购项目进行恶意质疑、投诉，主要目的是搅局。在笔者看来，让陪标人出面质疑、投诉，一方面A供应商在“幕后”，不与采购人和采购代理机构发生正面冲突，为今后合作打下基础；另一方面，一旦质疑、投诉失败，A供应商既不会留下“案底”，也能在业界留下好名声。
二是职业化投诉团伙和个体。少数中介机构以维权咨询名义，组织供应商对多地政府采购项目发起批量投诉，以撤诉为条件索取和解费。还有少数供应商只要自己不中标就质疑、投诉，采购人或中标供应商为了息事宁人，也愿意让中标供应商拿钱来“安抚”他们，这无形之中助长了恶意投诉行为。
三是滥用行政复议与行政诉讼权利。有少数投诉供应商在投诉被依法驳回后，滥用《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》赋予的权利，通过反复复议、诉讼拖延采购进程，谋取不正当利益。
四是运用隐蔽性技术手段进行投诉。目前，有些平台的防黑客技术存在漏洞，很容易被侵入。于是，有少数供应商开始打此主意，盗取评审信息，把未公开或不公开的商业秘密信息搞到手，甚至通过黑客技术侵入采购系统篡改投标文件记录等，从而进行恶意投诉。还有少数供应商在网络平台散布不实信息，搅乱人们视线，迫使采购人妥协、就范。此外，有些供应商以利益输送换取专家出具倾向性意见，从而作为投诉依据，或者在监管部门调查时出具有利于自己的意见，使得投诉处理复杂化。
恶意投诉的防范与治理策略
——全面对接《政府采购协定》(Government Procurement Agreement，以下简称GPA)投诉处理机制。目前，我国正在修订《政府采购法》。对于争议的处理，GPA虽然未直接使用“恶意投诉”这一术语，但其争议解决机制及成员国的国内法实践，为防范和处置滥用投诉权的行为提供了重要参考。一是完善投诉资格审查制度。在《政府采购质疑和投诉办法》中增加“实质利益关联”条款，要求投诉人提供投标参与证明或竞争关系证据。二是建立分级惩戒体系。对首次轻微恶意投诉主体，予以警告；对职业化团伙，实施刑事追责。三是推进国际合作。加入GPA成员国数据共享网络，利用跨境信息核查打击“多地游击式投诉”。
——将大数据与AI深度结合应用。一方面，建立全国统一的投诉数据库，并整合财政部“中国政府采购网”与各省级平台数据，运用自然语言处理技术分析投诉文本，识别高频关键词(如“黑幕”“腐败”等情绪化表述)，防止投诉人自己定性，将事态扩大化，从而“绑架”采购人和监管部门。另一方面，建立智能风险预警模型。对“短期内多次多地投诉”“投诉后迅速撤诉”“投诉人与采购人存在关联交易”“投诉人与最后中标人有特定关系”等进行机器学习建模，自动标注高风险投诉。同时，各信息化服务平台要加强平台的防黑客功能，相关部门也要严厉打击黑客事件。
——实行信用惩戒与联合执法相结合。一是建立完善的政府采购信用评价体系。将恶意投诉主体列入“政府采购失信名单”，实施跨部门联合惩戒。比如，限制在一段时间内不能参与政府采购活动、不能享受“政采贷”、不可免缴投标保证金或履约保证金等。对恶意投诉造成极坏影响且具有敲诈勒索性质的供应商，可以永久禁止其法定代表人、主要负责人或实际控制人参与政府采购活动。二是建立反恶意投诉联盟。推动财政、公安、市场监管部门数据共享，对涉嫌敲诈勒索的移送公安机关立案，发现一个查处一个，决不姑息。
——精准打击典型违法行为。针对长期合伙敲诈型的投诉事件，应适用《中华人民共和国刑法》第二百七十四条的敲诈勒索罪论刑。同时，针对与采购人勾结型的投诉事件，应采用“双线核查”机制，即一方面审计采购人的内控流程，另一方面追溯投诉人的投标历史，让恶意投诉无所遁形。
——进一步强化采购人主体责任。笔者认为，有些供应商之所以通过恶意投诉敲诈能成功，是因为采购人与供应商存在串通行为且手段太低劣，被他们抓住了把柄。因此，还要强化采购人主体责任，规范采购人的采购行为。一方面，应探索建立政府采购合规官制度，可参照《中央企业合规管理办法》的相关规定，在大型采购人或采购量大的单位设置专职合规岗位，定期开展投诉风险评估，规范政府采购行为。另一方面，要建立标准化投诉应对流程，要求采购人在收到投诉后3日内启动内部自查，留存所有沟通记录，促进投诉处理规范化。
——增设民事赔偿责任。对于因供应商恶意投诉导致采购活动中断，进而影响政府采购工作进程、造成一定恶劣影响和经济损失的，采购人、采购代理机构和相关供应商可以对恶意投诉供应商提起民事诉讼，要求其赔偿经济损失。
(作者单位：采招云数智化采购研究中心)
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